FRANCISCO TOSI*
Hay un debate sobre el futuro de la promoción fiscal generada en 1972 por la Ley 19640 que tiene como fecha límite el año 2023, (prorrogada en el 2007). Ha habido varios trabajos publicados sobre este tema, centrados en la industria electrónica que incide en aproximadamente el 80% de la promoción (1,2). Pero la cuestión parece enfocarse desde la perspectiva subjetiva de los interesados (industria electrónica) o bien del Fisco (alto costo fiscal per se). Podemos decir que se trata de análisis cuantitativos focalizados, que por otro lado es el modo más simple de abordaje. En este trabajo pretendo ir a una visión más completa y abarcativa (que obviamente no es cualitativa pero pretende comparar objetivos y logros en todo el ámbito socio económico y político de este proyecto iniciado en 1972).
Parto de la base de tres ejes o cuestiones centrales:
La radicación existe y para hacer una contramarcha y dar por tierra todo lo hecho hay que pensar bien las consecuencias. Desarmar o limitar Tierra del Fuego para importar directamente o ensamblar cerca de los mercados de consumo reduce el costo fiscal (de hecho genera ingresos) es dar marcha atrás en un proceso de industrialización de los muy pocos que han tenido éxito en la Argentina. Si la promoción es cara porque los impuestos al consumo e internos castigan el consumo de manera tan relevante es un problema de política fiscal no industrial.
La concentración industrial en donde ya está la infraestructura y los centros de consumo no parece ser una gran idea en un territorio tan vasto como el de nuestro país.
La falta de competitividad de la industria argentina no es privativa de Tierra del Fuego (ejemplo automotor y tantos otros sectores que requieren fuerte protección, basta ver la resistencia al nuevo régimen de compras Puerta a Puerta).
El gobierno ha presentado algunas posibles propuestas (3) que de todas maneras privilegian sectores (Petroquímico, Pesca e industrialización, Turismo y eventualmente electrónica restringida) que pareciera que de todas maneras tendrán costo fiscal y más aún necesidad de inversiones (que supuestamente son las que penalizan la competitividad actual).
En conclusión nos encontramos con un panorama incierto., la provincia tiene dos grandes fuentes propias (generadas en su territorio) :
extrae a través de compañías especializadas el 11% del gas de la Argentina. Sobre esto no parece haber debate.
Recibe tributos desde las industrias amparadas en la promoción fiscal. Sobre este costo fiscal del sector industrial se centra la discusión.
Intentaremos hacer un aporte sobre esta discusión. Todos los datos o informes utilizados han tomado estado público o están relevados desde la red. El fundamento de esto es aportar al debate desde la transparencia de la información.
En la provincia de Tierra del Fuego la población creció casi 11 veces (10,7 veces) y en todo el país no llegó a dos veces.
La parte chilena de la de Tierra del Fuego pertenece a la XII Región y tiene 6.904 habitantes, prácticamente la misma población que en 1972. La parte chilena tiene una superficie de 29.484 km2 y Tierra del Fuego 21.263 km2. O sea son superficies similares (72%).
La población de Tierra del Fuego está concentrada en las dos ciudades, la capital Ushuaia y la industrial Rio Grande y muy menor en Tolhuin. La distribución territorial nacional argentina es mayoritariamente urbana como refleja el 92% informado por ONU en 2011. Téngase en cuenta que Estados Unidos tiene una urbanización del 82% y Alemania del 74%. O sea que la ocupación por radicación territorial en zonas lejanas es una política pública, la urbanización es una tendencia nacional (además de la evidente situación en Tierra del Fuego).
La densidad poblacional de la Argentina es, actualmente de 14,4 habitantes por km2 y la provincia de Tierra del Fuego es de 7,16 hab/km2 o sea de la mitad, pero superior a la zona patagónica.
ConclusiÓN: La política pública de radicación territorial de principios de los años 70 y ratificada en el Congreso nacional por el presidente Perón en el Congreso en 1974 y llevada al año 2023 (en 2007 porque en el 1998 se había prorrogado hasta el 2013) por el presidente Kirchner consiguió su resultado. La población creció prácticamente 11 veces respecto a solo 2 veces a nivel nacional, se nacionalizó y estabilizó (claro que al compás de la promoción). Teniendo en cuenta las condiciones climáticas hostiles del lugar que todos conocemos. Si bien la localización territorial es urbana (como consecuencia de su causa que es la radicación industrial y la carencia de infraestructura fuera de las dos ciudades) no hay que olvidar que responde a la tendencia de la propia Argentina mucho mayor que países de mayor desarrollo. O sea el territorio se ocupó y con industria (o sea con ocupación de mano de obra).
O sea la población creció por la radicación industrial que a su vez existe por la ley promocional. Esto cumplió el objetivo de política pública que por una vez mantuvo continuidad en 43 años por gobiernos militares (aun de diferentes etapas) y peronistas en sus diferentes fases.
Segunda parte, la cuestión del impacto de la promoción fiscal y la situación actual:
La industria (electrónica y resto) está establecida en la ciudad y alrededores de Rio Grande (en su mayoría (2)donde no hay puerto y hasta ahora han fracasado todos los proyectos,(el puerto natural estaba en Ushuaia y justamente el tamaño de la bahía es uno de los problemas actuales),el tránsito hacia el continente o la exportación debe pasar por el puerto de Ushuaia (Km. 120) o bien por la República de Chile hacia los centros de distribución o hacia otros puertos (Buenos Aires km. 2377). Pero está a 359 km. De Rio Gallegos aunque el camino no es directo y debe pasarse por Chile. La interconexión a gasoducto desde el continente es reciente así como falta la interconexión al sistema eléctrico nacional. El déficit habitacional es relevante a pesar del reciente plan de obras públicas financiado por el gobierno nacional (obviamente porque creció la población dinamizada por la industria y no fue acompañada por la construcción).
Hay un Plan estratégico Territorial de la provincia quien además en el 2012 a través del Cfi se contrató a la consultora Tgi que produjo un Master plan logístico (4). En combinación con los trabajos citados de Unsanmartin y Abecebeb nos dejan un panorama bastante claro de la situación, alcanza con parafrasear este párrafo del master plan antes citado: los insumos llegan habitualmente a puerto Buenos Aires donde trasbordan a buques de cabotaje (por Decreto 1010/04) de mucho menor porte y capacidad de transporte que viajan cinco a seis días para llegar a puerto Ushuaia donde solo puede descargar previa autorización aduanera (de la AAE) y control (art. 194 Código Aduanero) de allí deberán ir por camión a Rio Grande (donde están la mayoría de las industrias) que una vez producido normalmente cargarán sobre camión que deberá cruzar a Chile por el paso San Sebastián, hacer aduana y migraciones y 120 km. de ripio (porque Chile no lo pavimenta) hasta un trasbordador (Primera Angostura), tocar tierra y hacer aduana y migraciones hasta llegar nuevamente a la frontera argentina y de nuevo aduana y migraciones y 2700 km aproximadamente hasta Buenos Aires donde habían llegado los insumos. O sea unos 5.550 a 6.000 km. atrás e incontables días y trámites.
Los trabajos citados calculan en 4 a 6% la incidencia del flete en el precio. En realidad, ¿es mucho o es poco? Más adelante intentaremos responder sobre la base justamente del desvío de calcular los precios solo sobre la base de los costos (mala práctica de muchas administraciones).
Se han estudiado opciones porque pocas las materias primas nacionales provienen de la zona de mayor densidad (Buenos Aires/Córdoba/Santa Fe), la mayoría son importadas y llegan en buques de alta capacidad al puerto de Buenos Aires. Pero hasta ahora funciona el laberinto antes citado. En el master plan logístico se aportan soluciones (sobre la base de proyectos existentes) (Pero hay opciones de tipo operativo, legal y obviamente de inversiones . El proyecto de Puerto Caleta Misión, El Estudio de pre factibilidad para trasbordo en el Estrecho de Magallanes, el Estudio de pre factibilidad del Polo Logístico Ushuaia. Porque no se hicieron? También intentaremos responder más adelante.
En los trabajos citados, tanto el de la consultora Abeceb como el de la Universidad de San Martín que es un poco anterior, la información coincide en:
La industria electrónica es la mayor parte de la ocupación, el costo fiscal y el movimiento económico de la provincia, el 85% del empleo y casi el 20% de la población económicamente activa de la provincia. Pero a su vez hay que tener en cuenta que más del 90% de las empresas se agrupan en tres sectores de los cuales es gran mayoría el de los electrónicos. El resto son textiles y plásticos con 14 y 10 empresas respectivamente y lo interesante que en su mayoría son productos intermedios o industriales o envases y no de consumo final como los electrónicos. O sea hay una enorme mayoría de lo que se conoce como ensambladoras o maquila que son las electrónicas pero también un propio substrato de empresas de procesamiento industrial o también llamadas de transformación.
La población de la provincia es de algo más de 150.000 habitantes de los cuales algo más del 10% está ocupado en empresas promocionadas y casi el 20% de la población económicamente activa.
Conclusión: Todos los indicadores citados demuestran que la promoción es el resorte de la ocupación, de los recursos fiscales de la provincia (nada menos que el 33% . La infraestructura evidentemente no ha seguido el crecimiento que ha generado la promoción. Pero la industria existe y es la única provincia industrial argentina (en proporción a la Pea de la provincia. Ninguna otra provincia argentina tiene 20% del Pbg solo en industria).
La exención del IVA, del impuesto a las ganancias y la (2009) que penaliza con mayor carga la importación y la producción en el continente (que aplica a los electrónicos específicamente) es del orden, según funcionarios del gobierno para 2016 de 30.000 millones de pesos, unos 2.000 millones de U$D. Entre 2005 y 2014 ha oscilado entre 0,2% y 0,6% del Pbi nacional y se mantendría en ese rango también en 2016. Existen muchas comparaciones con otros subsidios y opciones de aplicaciones fiscales en la Argentina de los últimos años como el caso del intercambio automotor con Brasil y el precio de los autos, los sobrecostos de los fletes internos, la sobre ampliación del sistema jubilatorio, los costos publicitarios y de comunicación de la política, los subsidios a la comunicación política deportiva, entre otros. Pero estas comparaciones de nada sirven porque cada una es un objeto de análisis y no se pueden comparar porque obedecen a objetivos diferentes.
En la provincia hay un cuerpo normativo y de control y una estructura industrial. Pero el costo es una parte del problema. La otra parte, que en general los gobiernos olvidan y debería ser muy considerada (como en todo el mundo donde se atiende a que productos de que calidad y de que nivel de innovación llegan a los mercados) es la cuestión de los precios y calidad de los productos que allí se fabrican, esto vale, en particular para los electrónicos. La industria electrónica informa que si la misma producción se hiciera en la Argentina continental el precio sería de 18% mayor aún, si se importara directamente un 5% más alto y compara con el precio de venta en Chile (importación directa) donde el precio es 35% menor y respecto al modelo similar de Manaos (industrial con promoción) un 13%. Si revisamos el informe y miramos algo la realidad descubrimos uno de los grandes problemas de la política económica argentina, mucha macro y poca micro. Es decir la necesidad de hacer modelos y simplificar que es lo que lleva a perder los matices que en muchos casos hacen la diferencia. Hay que comparar celulares (o una laptop, netbook, Tablet) siempre y cuando sean los mismos modelos con las mismas especificaciones. Además siempre y cuando el usuario tenga libertad de elegir que es algo que en la Argentina no existe hace mucho tiempo para los niveles medios de la población. De hecho basta con ver (como ya comentamos) el revuelo que significa la modesta apertura del régimen puerta a puerta.
En definitiva el problema de los precios, para el caso de los electrónicos, tiene que ver con la estructura de mercado definida y no necesariamente con los costos. De hecho según los costos informados el costo de producción total es de un 54% del precio, 16% es costo impositivo, 30% gastos comerciales y margen (3% margen comercial. El industrial no está declarado aunque la mayoría son grupos económicos). Suponemos que al ser esto un promedio habrá una amplia dispersión. Pero es evidente que la cuestión central es el precio final al que llega al consumo que solo es compatible con mercados cerrados o muy limitados, sobre todo el caso de computación y comunicaciones. Basta con tomar el mismo precio que informa la propia industria electrónica para el caso de Chile, ni pensar con comparaciones con países de mayor poder adquisitivo donde paradójicamente los precios son hasta 50% menores.
Pero el otro punto de interés para el debate es porque esta plataforma productiva no puede usarse para aumentar su volumen y pensar en mercados; por lo menos regionales. Este es un punto central del problema. El mercado interno como único dinamizador fue el grave error de todo este proceso y no el mayor o menor costo fiscal que fue una consecuencia y la sorpresa ante los altos niveles de precios y la actualidad de los productos. No es una gran sorpresa porque no ocurre solo con la producción de Tierra del Fuego. Nuestros ciclos de vida e productos son notoriamente más largos que en los mercados avanzados.
Conclusión: Hay dos sectores industriales, si bien uno pesa en un 85% y el otro (textiles y plásticos) en 15%. El problema de los precios al consumidor solo se da en los electrónicos. Pero el problema de los precios se debe a que de todas maneras los insumos o kits básicos serán importados (por el tamaño, la tecnología y la innovación de esas empresas extranjeras muy grandes).
La única opción sería importarlos directamente, modificar los canales de distribución actuales (que hoy en gran parte están integrados con las fabricas promocionadas que por eso venden “por cuenta y orden de “y así hacen la llamada “primera venta”) y abrir indiscriminadamente la importación (eso anulará el costo fiscal, habrá ingresos fiscales y se terminará el proyecto industrial de Tierra del Fuego).
El precio no es, por lo tanto, una cuestión que deriva de la promoción sino de la manera en que está organizado este esquema comercial y de la (no) regulación de la competencia externa.
No es propósito realizar el análisis presupuestario de la provincia sino mostrar algunos datos. En primer lugar el déficit presupuestario que fue anunciado a fin de Diciembre de 2015 como de 1.100 millones de pesos y que se ha tratado de atenuar con medidas de alza de edad jubilatoria (dada la promoción original de poder jubilarse con 25 años de prestaciones en la provincia) y rebaja entre 6 y 8% de sueldos públicos. Pero ese déficit es muy relevante, mayor al 7% de los ingresos. Nótese que la cantidad de empleados públicos informada es de 15.000 personas que aumenta en por lo menos unos mil más con los policías y maestros. O sea mayor cantidad que todo el empleo industrial. Si se recuerda que el 33% de los ingresos tributarios los aporta la industria electrónica (10) se entiende la importancia presupuestaria que tendría ese faltante.
Conclusión: en este reducido análisis queda claro que el Estado provincial ha hecho de empleador activo lo cual genera una rigidez notable a cualquier plan de retracción de coparticipación o aportes directos del Tesoro.
Es evidente que la provincia de Tierra del Fuego es una provincia industrial con todos los matices de esta expresión, dado que su industria más relevante es la electrónica). Los matices obedecen que se trata de ensamblaje y no propia transformación. Pero esta modalidad es la habitual en estas industrias salvo se pretenda lo imposible y que tengamos en la Argentina algunos de los colosos del mundo (donde seguro el costo fiscal será mayor), porque, en esa hipótesis es probable que pretenderían trabajar igual que ahora y seguir fabricando los insumos en espacios de bajos impuestos, costo de manos de obra y libre comercio.
En realidad la provincia está hoy en una crisis de crecimiento. El master plan logístico lo explica bien . El gobierno nacional está desarrollando recientes planes de infraestructura especialmente en vivienda. Suponemos que es para ocuparlas con población y no sería así si se elimina la promoción. O sea que la necesidad de infraestructura y de eficiencia en la gestión pública y calidad de servicios demuestra que faltan inversiones y que la productividad aumentará (si están bien hechas y bien calculado el retorno social y económico).La crisis es de crecimiento y lo que estamos advirtiendo es un efecto embudo por falta de capacidad logística, operatoria portuaria, frecuencia de buques, generación de energía, ampliación de la Ruta 3, si esto es así podría suceder que la mejora en infraestructura alimentará el crecimiento aún mayor y por lo tanto aumentará el costo fiscal….
A su vez está el problema de los precios y la innovación para el caso de la industria electrónica (no así textil y plástica). Pero los industriales informan que el nivel de precios no cambiaría mucho si se relacionan con los costos actuales. De estos costos no todos tienen que ver con la promoción. Es claro que existen cuestiones sobre este tema que parecen no haber sido resueltas y son propias de todo régimen de maquila o ensamblaje: el tamaño de mercado es solo el interno que a su vez debe cerrarse (para la gran mayoría de los usuarios) para sostener la escala. El segundo asunto es la especialización y el tercero es la innovación. No puede enfrentarse el asunto de los costos y los precios y la promoción fuera del marco de los tres anteriores.
Conclusión:
Dar marcha atrás en el régimen es contraproducente desde lo social, lo económico y no último propiamente lo industrial. Al contrario es la oportunidad de profundizar y fortalecer la tendencia aprovechando lo mucho hecho y el costo ya pagado.
Es posible tomar la propuesta del estudio Abeceb, solicitado por Afarte de conformar un plan estratégico así como sería recomendable constituir grupos de trabajo de productividad para proponer acciones (remover normas improductivas, proponer planes operativos) de reducción de costos y de precios. Tratándose de un plan promocional de alto costo (alto costo derivado de las altas tasas impositivas que castigan el consumo en la Argentina) el control debe ser continuo.
Esto requiere la existencia de equipos técnicos que conozcan la realidad de la provincia o puedan aprenderla. Implica un gran compromiso operativo no solo de la provincia como es obvio sino de la nación que paga buena parte de la promoción.
Es obvio que los funcionarios políticos dudan sobre este tema ya que en general prorrogan el régimen por diez años solamente. Esto luce internacionalmente muy mal (además de la cuestión de la transparencia). Valga considerar, salvando las distancias, que el régimen de Manaos fue prorrogado 50 años.
Especializar la producción en productos diferentes es una posibilidad en el largo plazo y después de un atento análisis, porque no todas las industrias se gerencian del mismo modo y tienen los mismos efectos sociales ni económicos. Es decir que la piscicultura o la elaboración de la madera deben superar muchos paradigmas y etapas para emplear a 10.000 personas y serían bastante estáticas eventualmente. El ensamblaje electrónico obviamente no es de innovación propia pero parece crear siempre nuevos mercados y nuevos productos (con lo que tiene un horizonte industrial totalmente diferente).
La incidencia de la reducción de precio de los fletes no es solo una baja de costos sino una solución operativa al galimatías actual. Si la Argentina se va a integrar al mundo se debe pensar para nuestra gente en que deben disponer de productos en el nivel tecnológico existente y a precios similares. Esta es una manera de promover desarrollo e igualdad. Por lo tanto deberá hacerse en conjunto con la industria y de modo técnico para mostrar su resultado a los consumidores.
Existe en la provincia un incipiente entramado educativo, especialmente universitario y de formación técnica. Puede ser una plataforma de gran utilidad para la diversificación posible (por ejemplo en energías renovables, aprovechamiento marino, tecnologías portuarias, informática).
Hay que tener en cuenta que los niveles de impuestos al consumo de la Argentina es del nivel de países de mucho mayor poder adquisitivo (y calidad de servicios brindados, operados o controlados por el Estado) por lo tanto los niveles de exención que contemplan esos impuestos resultan altos. Por lo tanto a largo plazo, en un plan estratégico se puede consensuar alguna convergencia que sostenga y haga más robusta la industrialización y promueva el crecimiento que es lo que tanto necesitamos en la Argentina industrial.
*Economista y Sociólogo
